Nacionalidad española: análisis jurisprudencial del requisito de “buena conducta cívica”.

En PMF ADVOCATS, recientemente, hemos tenido noticia de denegaciones de nacionalidad española motivadas en la falta de cumplimiento del requisito de buena conducta cívica. Con el presente artículo pretendemos clarificar qué se entiende por conducta cívica y cómo resuelve la jurisprudencia española los casos en los que el litigio versa sobre dicho concepto.

Buena conducta cívica es un concepto jurídico indeterminado. Es decir, una norma jurídica “abierta” donde el legislador no ha determinado con exactitud el límite de dicho concepto. La característica principal de este tipo de conceptos es que adolecen de cierta vaguedad o ambigüedad. No obstante, y de acuerdo con García de Enterría y Fernández (García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomas Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2003) la indeterminación de tales conceptos no debe confundirse con una indeterminación de la aplicación de los mismos, pues éstos solo permiten llegar a una única solución posible. Asimismo, que la aplicación de un concepto jurídico indeterminado solo permita una única solución justa, no significa que la administración tenga discrecionalidad para su interpretación. Razón por la cual, y ante cualquier solución considerada injusta por los interesados, se dota a los jueces de poder fiscalizador para que puedan valorar y concluir si la solución adoptada por la administración ante un concepto jurídico indeterminado es la única solución justa pretendida por la ley. Un claro ejemplo de lo dicho es la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1999 que señaló sobre los conceptos jurídicos indeterminados y la discrecionalidad administrativa que en la apreciación de los mismos resulta excluida la discrecionalidad de la administración, la cual está obligada a la única decisión correcta atendiendo a los hechos del supuesto.

El artículo 22.4 del Código Civil establece a los efectos de conceder la nacionalidad española a los extranjeros que hayan residido legal y continuadamente en España durante un período determinado -que varía en función de la nacionalidad de origen y de ciertas circunstancias personales del interesado- que el solicitante justifique “buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.” En base a este precepto la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante, DGRN) procede a denegar muchas de las solicitudes de concesión de nacionalidad española presentadas por ciudadanos extranjeros que, aun cumpliendo con el resto de requisitos exigidos por el Código Civil y el Decreto de 14 de noviembre de 1958 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Registro Civil, tengan antecedentes penales.

La respuesta estándar de la DGRN en dichos casos suele ser que de acuerdo con el Registro Central de Penados se comprueba que el solicitante tiene antecedentes penales no cancelados. Y esto cuando realmente hay una condena en firme contra el extranjero solicitante, ya que en otras muchas ocasiones la nacionalidad es denegada simplemente porque el interesado ha sido imputado en algún procedimiento penal, sin haber llegado a ser condenado. Es decir, no solo consideran que incumple el requisito de demostrar una buena conducta cívica el extranjero que tuviese antecedentes penales, sino también el que tuviera antecedentes policiales. Huelga decir que esto último atenta contra el derecho constitucional y fundamental a la presunción de inocencia, cuyo objetivo es precisamente garantizar la inocencia de una persona hasta que un juez concluya y falle que el imputado es culpable.

Como ya hemos dicho, al tratarse de un concepto jurídico indeterminado resulta harto difícil delimitar su alcance y aplicación. Pese a haber dejado claro que aun y la vaguedad que entraña el concepto solo hay una única solución justa para el caso, ello no significa que la solución a la que llega la DGRN sea la realmente justa.

Llegados a este punto cualquiera se preguntaría si haber sido condenado en firme por una sentencia judicial o haber sido acusado formalmente de la comisión de un delito puede incardinarse dentro del concepto “buena conducta cívica”. Para dilucidar tal cuestión lo mejor será acudir a la jurisprudencia para ver qué dicen los Tribunales al respecto.

El TS ha sido muy claro en el asunto pues ha establecido que buena conducta cívica no implica per se una ausencia de antecedentes penales. Así como tenerlos, no puede llevar a la concusión automática de que no se tiene tal buena conducta cívica (SSTS de 13, 20, 22 y 23 de abril, 8 y 15 de julio, 9 y 23 de septiembre, 11 de octubre, 6 de noviembre y 25 de diciembre de 2004, y 11 de octubre y 25 de septiembre de 2005). Es decir, para el Alto Tribunal el concepto jurídico indeterminado buena conducta cívica implica un comportamiento general de todo individuo en su conducta diaria y prolongada en el tiempo que va más allá del hecho de tener o no antecedentes penales o policiales. En su sentencia de 5 de noviembre de 2001 recordó que los antecedentes penales y policiales, por sí solos, no pueden ser un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española. Para el TS el requisito de buena conducta cívica del artículo 22.4 del Código Civil no tiene ninguna intención de pretender que un ciudadano extranjero demuestre una conducta intachable a lo largo de su vida. Se trata de una valoración en conjunto de la conducta del solicitante de nacionalidad durante todo el tiempo de residencia en España, que no puede centrarse en un período de tiempo predeterminado (SSTS de 16 de marzo de 1999, 22 de abril, 8 y 30 de noviembre de 2004; SSTS de 6 de marzo de 1999, 22 y 23 de abril, 8 de noviembre y 15 de diciembre de 2004, y 28 de septiembre y 11 de octubre de 2005).

La extensa jurisprudencia sobre la materia avala el hecho de que ni una ausencia de antecedentes penales acredita buena conducta cívica ni el hecho de tenerlos implica automáticamente que se carece de tal conducta. La aplicación de esta doctrina jurisprudencial exige considerar las particulares circunstancias de cada caso concreto consistentes en: el tiempo de residencia en España, los vínculos familiares, sociales y laborales con el país, su integración y adaptación al modo de vida español, su participación en proyectos en beneficio de la comunidad, la levedad del delito o falta cometida, el tiempo transcurrido desde que fue condenado, que no sea reincidente, etc. Circunstancias que raramente son tenidas en cuenta por la DGRN.

El TS entiende que el concepto de buena conducta cívica no debe entenderse incumplido cuando medie un comportamiento negativo, por muy execrable que sea, cometido en un momento puntual de la vida de un sujeto, sino que se ha de valorar en conjunto toda la trayectoria personal del solicitante, sin que un suceso puntal pueda emponzoñar toda una vida marcada por una buena conducta cívica. Asimismo, tampoco debe caerse en el absurdo de creer que el solicitante debe demostrar una conducta intachable durante toda su vida, pues cualquier ser humano es susceptible de errar en su comportamiento “cívico”. No hay que ser tan tajante y posibilitar que un ciudadano que ha cometido un error en el pasado pueda demostrar su reinserción social y un comportamiento subsumible dentro de los parámetros normales que ha de cumplir cualquier ciudadano medio.

En PMF ADVOCATS consideramos que también debe diferenciarse dentro del concepto indeterminado de “buena conducta cívica” el hecho de ser condenado por un delito penal calificado por las normas jurídicas de nuestro país así como por la sociedad en general como muy graves, graves o leves. Es decir, se ha de valorar si la naturaleza del delito por el que fue condenado y la entidad de la pena permiten afirmar que este antecedente penal tiene la suficiente relevancia como para enervar los elementos positivos de integración en la sociedad española presentes en el extranjero solicitante. Somos de la opinión de que todos merecen una segunda oportunidad y de que no podemos exigirles a aquellos ciudadanos que llevan una vida completamente integrada en nuestro país, participando de la sociedad, cultura y economía del mismo, un comportamiento impoluto, pues a veces se cometen equivocaciones que no deberían condicionar nuestra buena conducta cívica de por vida. Hay que tener la suficiente sensatez como para entender que una buena conducta cívica no queda desvirtuada por haber sido condenado una única vez, por ejemplo, por un delito de hurto. Debemos diferenciar los delitos leves de los que realmente son graves y contrarios a la buena conducta cívica como, por ejemplo, una condena por terrorismo. Creemos que no pueden equipararse conductas delictivas de tan distinto calibre y considerarlas, ambas, como igual de contrarias a la buena conducta cívica del artículo 22.4 del Código Civil.

Tampoco debería ser baladí el hecho de que en muchas de las denegaciones de nacionalidad por “falta de buena conducta cívica” la propia DGRN reconozca que el solicitante reúne todos los requisitos exigidos por la normativa para la concesión de la nacionalidad española, siéndole denegada única y exclusivamente porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica. Como dicho concepto no permite la discrecionalidad de la administración y solo tiene una única solución justa, no puede llegarse a la conclusión de que un antecedente penal o policial destruye el cumplimiento del resto de requisitos para ser un nacional español. Es decir, y de acuerdo a la jurisprudencia del TS, en el caso de la nacionalidad española resulta de vital importancia excluir cualquier poder discrecional de la administración, pues su concesión resulta obligada cuando concurren los requisitos legalmente previstos por el Código Civil y el Decreto de 14 de noviembre de 1958 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Registro Civil.

Un caso muy habitual por el que últimamente se deniegan solicitudes de nacionalidad española sobre la base jurídica del artículo 22.4 del Código Civil es por constar antecedentes penales por delitos contra la seguridad vial, concretamente por conducción bajo los efectos del alcohol (Art. 379.2 Código Penal). Al respecto la Sentencia de la AN de 3 de marzo de 2009 (rec. 736/2007) y la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2010 (rec. 4307/2006), entre otras, han considerado que la conducción bajo los efectos del alcohol es un antecedente penal aislado que no puede convertirse en un obstáculo insalvable para la obtención de la nacionalidad española.

Entendemos que buena conducta cívica consiste en valorar el conjunto de la vida llevada a cabo por el solicitante en nuestro país, especialmente en los años anteriores a la solicitud, para alcanzar un convencimiento sobre su trayectoria personal sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Coincidimos plenamente con el criterio jurídico del Tribunal Supremo expuesto en la Sentencia de 27 de octubre de 2010, pues no se puede estigmatizar de por vida el comportamiento de una persona por hechos aislados que supusieron condenas penales leves, más aún cuando ya hubiera satisfecho su responsabilidad penal y, en su caso, civil. La DGRN no solo ha de valorar que no concurren más razones que la de tener antecedentes penales o policiales para denegar la solicitud de nacionalidad del solicitante, sino que además también debería valorarse la escasa entidad de las mismas, que el condenado no hubiera ingresado en prisión, que hubiera satisfecho la responsabilidad civil, así como el cumplimiento del resto de requisitos legales para la concesión de la nacionalidad española.

Hasta aquí el análisis jurisprudencial de la denegación de nacionalidad por tener antecedentes penales, pero ¿qué dice la jurisprudencia cuando se deniega la nacionalidad española en base a antecedentes policiales (que no han culminado en sentencia penal condenatoria alguna) o cuando los antecedentes ya han sido cancelados?

Respecto al primero de los casos -los antecedentes policiales o las imputaciones en general- queremos traer a colación una sentencia muy clara con el tema. La Sentencia del TS de 4 de julio de 2006 (rec. 1150/2002), en el caso de una denegación de nacionalidad por la DGRN al constar que el recurrente fue detenido por un presunto delito de agresión sexual y que por ende no justificaba una buena conducta cívica, falló que una absolución implica exculpación del acusado, por lo que resulta del todo irrelevante a los efectos de concesión o denegación de la nacionalidad que conste que el solicitante estuvo inmerso en un procedimiento penal en el que fue absuelto. Nos parece muy correcto el fallo del alto Tribunal, pues resulta lógico que aquellas personas que han sido imputadas en un determinado procedimiento penal sin que hayan sido condenadas por sentencia firme son a todos los efectos inocentes, tal y como exige el obligado respeto del derecho a la presunción de inocencia recogido en el artículo 24.2 de la Constitución Española. Claro está, o al menos así debería ser, que solo los antecedentes penales -siempre atendiendo a su gravedad y al delito cometido- podrían ser motivo de denegación de la concesión de nacionalidad española por no justificarse una buena conducta cívica. Pero de ninguna manera es aceptable ni subsumible en el concepto jurídico de buena conducta cívica los antecedentes policiales, las detenciones o las simples imputaciones sobre las que no haya recaído sentencia judicial condenatoria.

Por otra parte, y en cuanto a los antecedentes penales ya cancelados, el TS ha venido diciendo que los antecedentes penales cancelados no existen en el mundo jurídico, dado que la cancelación implica la eliminación a todos los efectos. Por lo tanto, no se puede denegar la nacionalidad española por la vía del artículo 22.4 del CC cuando los antecedentes penales del interesado, pese a haber existido en su momento, ya estuvieran cancelados. Así lo consideró el Tribunal Constitucional en su sentencia 174/1996 al considerar que “prolongar los efectos de los antecedentes penales más allá de su cancelación choca con el art. 25 de la Constitución y con la finalidad trascendente de reinserción social de las penas”.

Para acabar queremos hacer mención precisamente a lo estipulado por el TC en la referida sentencia. Consideramos que en aras de respetar los principios de reeducación y reinserción social que nuestra constitución recoge en su artículo 25.2, la constancia de antecedentes penales no puede ser un obstáculo insalvable para obtener la nacionalidad española, por cuanto no podemos defender que el espíritu -constitucional- de las penas privativas de libertad y medidas de seguridad son la reeducación y reinserción en la sociedad del penado, y luego denegarles el derecho a obtener la nacionalidad española precisamente por haber sido condenados, estigmatizándolos de por vida por un hecho que puede ser puntual, aislado y de escasa gravedad.