Nacionalitat espanyola: anàlisi jurisprudencial del requisit de “bona conducta cívica”

A PMF ADVOCATS, recentment, hem tingut notícia de denegacions de nacionalitat espanyola motivades en la manca de compliment del requisit de bona conducta cívica. Amb aquest article pretenem aclarir què s’entén per conducta cívica i com resol la jurisprudència espanyola els casos en què el litigi versa sobre aquest concepte.

Bona conducta cívica és un concepte jurídic indeterminat. És a dir, una norma jurídica “oberta” on el legislador no ha determinat amb exactitud el límit d’aquest concepte. La característica principal d’aquest tipus de conceptes és que pateixen de certa vaguetat o ambigüitat. Tanmateix, i d’acord amb García de Enterría i Fernández (García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomas Ramon: Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2003) la indeterminació d’aquests conceptes no s’ha de confondre amb una indeterminació de l’aplicació dels mateixos, ja que aquests només permeten arribar a una única solució possible. Així mateix, que l’aplicació d’un concepte jurídic indeterminat només permeti una única solució justa, no vol dir que l’administració tingui discrecionalitat per a la seva interpretació. Raó per la qual, i davant qualsevol solució considerada injusta pels interessats, es dota als jutges de poder fiscalitzador perquè puguin valorar i concloure si la solució adoptada per l’administració davant un concepte jurídic indeterminat és l’única solució justa pretesa per la llei. Un clar exemple del que s’ha dit és la Sentència del Tribunal Suprem de 24 d’abril de 1999 que va assenyalar sobre els conceptes jurídics indeterminats i la discrecionalitat administrativa que en l’apreciació dels mateixos resulta exclosa la discrecionalitat de l’administració, la qual està obligada a la única decisió correcta atenent als fets del supòsit.

L’article 22.4 del Codi Civil estableix als efectes de concedir la nacionalitat espanyola als estrangers que hagin residit legal i continuadament a Espanya durant un període determinat -que varia en funció de la nacionalitat d’origen i de certes circumstàncies personals de l’interessat- que el sol•licitant justifiqui “bona conducta cívica i suficient grau d’integració en la societat espanyola.” D’acord amb aquest precepte la Direcció General dels Registres i del Notariat (en endavant, DGRN) procedeix a denegar moltes de les sol•licituds de concessió de nacionalitat espanyola presentades per ciutadans estrangers que, tot i complir amb la resta de requisits exigits pel Codi Civil i el Decret de 14 de novembre de 1958 per qual s’aprova el Reglament de la Llei del Registre Civil, tinguin antecedents penals.

La resposta estàndard de la DGRN en aquests casos sol ser que d’acord amb el Registre Central de Penats es comprova que el sol•licitant té antecedents penals no cancel•lats. I això quan realment hi ha una condemna en ferm contra l’estranger sol•licitant, ja que en moltes ocasions la nacionalitat és denegada simplement perquè l’interessat ha estat imputat en algun procediment penal, sense haver arribat a ser condemnat. És a dir, no només consideren que incompleix el requisit de demostrar una bona conducta cívica l’estranger que tingués antecedents penals, sinó també el que tingués antecedents policials. No cal dir que això últim atempta contra el dret constitucional i fonamental a la presumpció d’innocència, l’objectiu del qual és precisament garantir la innocència d’una persona fins que un jutge conclogui i falli que l’imputat és culpable.

Com ja hem dit, al tractar-se d’un concepte jurídic indeterminat és molt difícil delimitar el seu abast i aplicació. Tot i haver deixat clar que malgrat la vaguetat que comporta el concepte només hi ha una única solució justa per al cas, això no vol dir que la solució a la qual arriba la DGRN sigui la realment justa.

Arribats a aquest punt qualsevol es preguntaria si haver estat condemnat en ferm per una sentència judicial o haver estat acusat formalment de la comissió d’un delicte pot incardinar-se dins el concepte “bona conducta cívica”. Per dilucidar aquesta qüestió el millor serà anar a la jurisprudència per veure què diuen els tribunals sobre això.

El TS ha estat molt clar en l’assumpte ja que ha establert que bona conducta cívica no implica per se una absència d’antecedents penals. Així com tenir-los, no pot portar a la concussió automàtica que no es té aquesta bona conducta cívica (SSTS de 13, 20, 22 i 23 d’abril, 8 i 15 de juliol, 9 i 23 de setembre, 11 d’octubre, 6 de novembre i 25 de desembre de 2004, i 11 d’octubre i 25 de setembre de 2005). És a dir, per l’Alt Tribunal el concepte jurídic indeterminat bona conducta cívica implica un comportament general de tot individu en la seva conducta diària i perllongada en el temps que va més enllà del fet de tenir o no antecedents penals o policials. En la seva sentència de 5 novembre 2001 va recordar que els antecedents penals i policials, per si sols, no poden ser un obstacle per a la concessió de la nacionalitat espanyola. Pel TS el requisit de bona conducta cívica de l’article 22.4 del Codi Civil no té cap intenció de pretendre que un ciutadà estranger demostri una conducta irreprotxable al llarg de la seva vida. Es tracta d’una valoració en conjunt de la conducta del sol•licitant de nacionalitat durant tot el temps de residència a Espanya, que no pot centrar-se en un període de temps predeterminat (SSTS de 16 de març de 1999, 22 d’abril, 8 i 30 de novembre de 2004; SSTS de 6 de març de 1999, 22 i 23 d’abril, 8 de novembre i 15 de desembre de 2004, i 28 de setembre i 11 d’octubre de 2005).

L’extensa jurisprudència sobre la matèria avala el fet que ni una absència d’antecedents penals acredita bona conducta cívica ni el fet de tenir-los implica automàticament que es té aquesta conducta. L’aplicació d’aquesta doctrina jurisprudencial exigeix considerar les particulars circumstàncies de cada cas concret consistents en: el temps de residència a Espanya, els vincles familiars, socials i laborals amb el país, la seva integració i adaptació a la manera de vida espanyola, la seva participació en projectes en benefici de la comunitat, la lleugeresa del delicte o falta comesa, el temps transcorregut des que va ser condemnat, que no sigui reincident, etc. Circumstàncies que rarament són tingudes en compte per la DGRN.

El TS entén que el concepte de bona conducta cívica no s’ha d’entendre incomplert quan hi hagi un comportament negatiu, per molt execrable que sigui, comès en un moment puntual de la vida d’un subjecte, sinó que s’ha de valorar en conjunt tota la trajectòria personal del sol•licitant, sense que un succés puntal pugui enverinar tota una vida marcada per una bona conducta cívica. Així mateix, tampoc s’ha de caure en l’absurd de creure que el sol•licitant ha de demostrar una conducta irreprotxable durant tota la seva vida, ja que qualsevol ésser humà és susceptible d’errar en el seu comportament “cívic”. No cal ser tan contundent i possibilitar que un ciutadà que ha comès un error en el passat pugui demostrar la seva reinserció social i un comportament subsumible dins dels paràmetres normals que ha de complir qualsevol ciutadà mitjà.

A PMF ADVOCATS considerem que també s’ha de diferenciar dins del concepte indeterminat de “bona conducta cívica” el fet de ser condemnat per un delicte penal qualificat per les normes jurídiques del nostre país així com per la societat en general com molt greus, greus o lleus. És a dir, s’ha de valorar si la naturalesa del delicte pel qual va ser condemnat i l’entitat de la pena permeten afirmar que aquest antecedent penal té la suficient rellevància com per enervar els elements positius d’integració en la societat espanyola presents en l’estranger sol•licitant. Som de l’opinió que tots mereixen una segona oportunitat i que no podem exigir a aquells ciutadans que porten una vida completament integrada al nostre país, participant de la societat, cultura i economia d’aquest, un comportament impol•lut, ja que a vegades es cometen equivocacions que no haurien de condicionar la nostra bona conducta cívica de per vida. Cal tenir el suficient seny com per entendre que una bona conducta cívica no queda desvirtuada per haver estat condemnat una única vegada, per exemple, per un delicte de furt. Hem de diferenciar els delictes lleus dels que realment són greus i contraris a la bona conducta cívica com, per exemple, una condemna per terrorisme. Creiem que no poden equiparar-se conductes delictives de tan diferent calibre i considerar, ambdues, com igual de contràries a la bona conducta cívica de l’article 22.4 del Codi Civil.

Tampoc hauria de ser intranscendent el fet que en moltes de les denegacions de nacionalitat per “manca de bona conducta cívica” la pròpia DGRN reconegui que el sol•licitant reuneix tots els requisits exigits per la normativa per a la concessió de la nacionalitat espanyola, sent-li denegada únicament i exclusivament perquè no ha justificat prou bona conducta cívica. Com que aquest concepte no permet la discrecionalitat de l’administració i només té una única solució justa, no pot arribar-se a la conclusió que un antecedent penal o policial destrueix el compliment de la resta de requisits per ser un nacional espanyol. És a dir, i d’acord amb la jurisprudència del TS, en el cas de la nacionalitat espanyola és de vital importància excloure qualsevol poder discrecional de l’administració, ja que la seva concessió és obligada quan concorren els requisits legalment previstos pel Codi Civil i el Decret de 14 novembre 1958 pel qual s’aprova el Reglament de la Llei del Registre Civil.

Un cas molt habitual pel que últimament es deneguen sol•licituds de nacionalitat espanyola sobre la base jurídica de l’article 22.4 del Codi Civil és per constar antecedents penals per delictes contra la seguretat viària, concretament per conducció sota els efectes de l’alcohol (art. 379.2 Codi Penal). Respecte la Sentència de l’AN de 3 de març de 2009 (rec. 736/2007) i la Sentència del Tribunal Suprem de 27 d’octubre de 2010 (rec. 4307/2006), entre d’altres, han considerat que la conducció sota els efectes de l’alcohol és un antecedent penal aïllat que no pot convertir-se en un obstacle insalvable per a l’obtenció de la nacionalitat espanyola.

Entenem que bona conducta cívica consisteix a valorar el conjunt de la vida duta a terme pel sol•licitant al nostre país, especialment en els anys anteriors a la sol•licitud, per arribar a un convenciment sobre la seva trajectòria personal sobre la base d’un estàndard mitjà de conducta capaç de ser assumit per qualsevol cultura i per qualsevol individu. Coincidim plenament amb el criteri jurídic del Tribunal Suprem exposat en la Sentència de 27 d’octubre de 2010, ja que no es pot estigmatitzar tota la vida el comportament d’una persona per fets aïllats que van suposar condemnes penals lleus, més encara quan ja hagués satisfet la seva responsabilitat penal i, si escau, civil. La DGRN no només ha de valorar que no concorren més raons que la de tenir antecedents penals o policials per denegar la sol•licitud de nacionalitat del sol•licitant, sinó que a més també hauria de valorar l’escassa entitat de les mateixes, que el condemnat no hagués ingressat a la presó, que s’hagi satisfet la responsabilitat civil, així com el compliment de la resta de requisits legals per a la concessió de la nacionalitat espanyola.

Fins aquí l’anàlisi jurisprudencial de la denegació de nacionalitat per tenir antecedents penals, però què diu la jurisprudència quan es denega la nacionalitat espanyola d’acord amb antecedents policials (que no han culminat en cap sentència penal condemnatòria) o quan els antecedents ja han estat cancel•lats?

Respecte al primer dels casos -els antecedents policials o les imputacions en general- volem portar a col•lació una sentència molt clara amb el tema. La Sentència del TS de 4 de juliol de 2006 (rec. 1150/2002), en el cas d’una denegació de nacionalitat per la DGRN en constar que el recurrent va ser detingut per un presumpte delicte d’agressió sexual i que per tant no justificava una bona conducta cívica, va fallar que una absolució implica exculpació de l’acusat, de manera que resulta del tot irrellevant als efectes de concessió o denegació de la nacionalitat que consti que el sol•licitant va estar immers en un procediment penal del qual va ser absolt. Ens sembla molt correcte la decisió de l’Alt Tribunal, ja que resulta lògic que aquelles persones que han estat imputades en un determinat procediment penal sense que hagin estat condemnades per sentència ferma són a tots els efectes innocents, tal com exigeix l’obligat respecte del dret a la presumpció d’innocència recollit a l’article 24.2 de la Constitució Espanyola. Resulta clar, o almenys així hauria de ser, que només els antecedents penals -sempre atenent a la seva gravetat i al delicte comès- podrien ser motiu de denegació de la concessió de nacionalitat espanyola per no justificar-se una bona conducta cívica. Però de cap manera és acceptable ni subsumible en el concepte jurídic de bona conducta cívica dels antecedents policials, les detencions o les simples imputacions sobre les quals no hagi recaigut sentència judicial condemnatòria.

D’altra banda, i pel que fa als antecedents penals ja cancel•lats, el TS ha vingut dient que els antecedents penals cancel•lats no existeixen en el món jurídic, atès que la cancel•lació implica l’eliminació a tots els efectes. Per tant, no es pot denegar la nacionalitat espanyola per la via de l’article 22.4 del CC quan els antecedents penals de l’interessat, tot i haver existit en el seu moment, ja estiguessin cancel•lats. Així ho va considerar el Tribunal Constitucional en la sentència 174/1996 al considerar que “prolongar los efectos de los antecedentes penales más allá de su cancelación choca con el art. 25 de la Constitución y con la finalidad trascendente de reinserción social de las penas”.

Per acabar volem fer esment precisament a l’estipulat pel TC en la sentència. Considerem que per tal de respectar els principis de reeducació i reinserció social que la nostra Constitució recull en el seu article 25.2, la constància d’antecedents penals no pot ser un obstacle insalvable per obtenir la nacionalitat espanyola, ja que no podem defensar que l’esperit -constitucional- de les penes privatives de llibertat i mesures de seguretat són la reeducació i reinserció en la societat del penat, i després denegar el dret a obtenir la nacionalitat espanyola precisament per haver estat condemnats, estigmatitzant-los de per vida per un fet que pot ser puntual, aïllat i d’escassa gravetat.